Rapport Camdessus "Le sursaut" (2004)

Voici, pour faire suite à un précédent post (Règle d'or des finances publiques), une synthèse du rapport Camdessus. Ancien Directeur du FMI, Camdessus a été critiqué pour sa gestion considérée comme libérale, voire dogmatique, des crises de la dette. J'ai été surpris de constater, au moment où l'on parlait du rapport Pébereau (peut-être un prochain post?), que certaines préconisations du rapport Camdessus étaient déjà en train d'être mises en oeuvre, une fois n'est pas coutume . J'ai donc voulu savoir ce qu'il y avait dedans...

Notes sur le rapport Camdessus : Le sursaut (2004)

Thèse : notre modèle de croissance n’est plus adapté, « nous sommes obsédés par la perspective du déclin ». Tout concourt à montrer que nous sommes déjà engagés dans un processus de décrochage économique. Ce sont nos choix politique et économiques passés qui en sont responsables.

Le constat

Le chômage est de 10%, en lente augmentation, caractérisé par un taux d’emploi des jeunes de 16 à 24 ans de 24% contre 44% dans l’OCDE, et 34% contre 50% pour les 55-64 ans. La politique de lutte contre la pauvreté est inefficace : notre taux de transfert sociaux est comparable à celui des pays nordiques, mais notre taux de pauvreté est proche de celui du Royaume-Uni qui effectue cinq fois moins de transferts sociaux (NB : attention à la définition de l’indice de pauvreté qui me semble ici biaisé). Nous travaillons peu du fait de notre taux de chômage élevé et de notre faible durée du travail. A l’inverse, notre productivité horaire semble relativement élevée, mais son évolution est préoccupante. La part de l’investissement public dans le PIB est passée de 5% à 4% au cours des années 90, alors que la part des dépenses publiques augmentait. La croissance potentielle de notre économie est vouée à baisser, de 2,2% actuellement à 1,6% en 2015 pour des raisons démographiques. Nos problèmes sont momentanément atténués par l’euro qui permet des taux historiquement bas et nous met à l’abri des crises de change. Mais ceci n’est pas tenable si nous ne changeons rien – taux d’emploi, rythme du progrès technique, investissement (NB : une formule simple à retenir est PIB = travail x productivité).

Ce constat est d’autant plus amer que nous sommes partis d’une situation financièrement saine en 1980 avec 20% d’endettement, et avons depuis « vécu à crédit et sur le dos de nos enfants » (NB : il faut expliquer ce concept de transfert intergénérationnel, et souligner ses différences avec la situation de dette extérieure des Etats-Unis). « Ce sont les jeunes qui supporteront directement la charge de la réduction de vie active que nous nous sommes octroyée, et c’est sur eux que se concentrent dès maintenant l’insécurité et la précarité ».

L’allongement de la durée de vie a également un effet mécanique sur nos dépenses de santé, qui augmenteront de ce fait de 1,2% de PIB d’ici 2050. Selon la manière dont ce supplément de durée de vie sera utilisé – au travail ou à la retraite – son effet sur la croissance sera positif ou négatif (NB : oui, cela peut être positif, il ne faudrait pas l’oublier !). Face au rythme actuel d’innovation technologique nous ne pouvons plus nous contenter d’une « rente technologique » car nos compétences sont désormais sans cesse remises en jeu. La principale concurrence de demain sera donc celle de nos systèmes d’éducation et de recherche.

Nous sommes les premiers à bénéficier de la mondialisation, que nous avons trop tendance à ne voir que comme une contrainte extérieure qui gouverne notre destin. La désindustrialisation est une évolution inéluctable, et même normale : plus une société est prospère plus elle consomme relativement de services (NB : la consommation de services correspond aussi à une spécialisation du travail, et à une moins grande consommation de biens matériels). L’agriculture a suivi il y a déjà plusieurs décennies une évolution analogue. Notre secteur des services est aujourd’hui massivement exportateur, et vient en renfort de l’industrie pour équilibrer notre balance extérieure. Ceci est indispensable car nous sommes importateurs d’énergie et de matières premières que nous devons payer par des exportations sous peine de voire notre croissance asphyxiée.

La relance

La solution ne réside pas dans une hausse des investissement publics ni des programmes de grands travaux : notre Etat n’en a pas les moyens et nous sommes déjà très bien équipés. En revanche, les investissements existants doivent être plus ciblés et privilégier le progrès technique si nous voulons maintenir une croissance plus élevée que l’évolution démographique.

Pendant les phases de hausse rapide de la productivité, la réduction du temps de travail était économiquement justifiée par un partage des gains de productivité. Mais elle est aujourd’hui déconnectée du rythme de hausse de la productivité, et n’a été poursuivie que dans une tentative de « partage du travail ». C’est le raisonnement inverse qu’il fallait faire : « le travail des uns crée du travail pour les autres ». On sait qu’aucune hausse du chômage n’a été constatée lors des épisodes historiques dans lesquels la population a augmenté brusquement (rapatriés d’Algérie).

Pour travailler plus, nous disposons de gisements d’emplois bien identifiés dans certains secteurs (commerce et hôtellerie restauration). Ce sont des domaines relativement abrités de la concurrence internationale.

Parmi les pays qui ont mieux réussi que la France en termes de croissance et de chômage, la Finlande a mis l’accent sur l’innovation et les PME. Le budget de l’équivalent de l’ANVAR y est proportionnellement cinq fois plus élevé. En Suède, la dette publique a été ramenée de 80% à 52% entre 1994 et 2003 alors que la part des dépenses publiques dans le PIB baissait de 10%. Le Danemark a mis en place un régime assez permissif de licenciements, mais dépenses 2,5 fois plus que la France dans sa politique active et passive en faveur de l’emploi, d’où le terme de « flexi-sécurité ». Le Royaume-Uni a, depuis 1996, renforcé le contrôle des bénéficiaires d’allocations chômage, et instauré une allocation pour les personnes qui ont un emploi qui est plus généreuse que notre prime pour l’emploi, mais plus ciblée. Les Français ne sont pas égaux devant l’insécurité, entre les salariés du secteur public qui bénéficient d’une grande sécurité, et les autres qui subissent une précarité croissante. Ce clivage constitue une grave menace pour notre société.

Priorités

Dans le système scolaire, on pourrait mettre en place des établissements publics expérimentaux. Placés sous la responsabilité des collectivités territoriales, leurs enseignants seraient recrutés par le chef d’établissement.

Le système scolaire est protégé de la concurrence internationale, autant le supérieur y est entièrement plongé. De plus, on demande à l’école de transmettre des connaissances, et au supérieur d’en produire. Or, nous consacrons moins à chaque élève du supérieur que dans le secondaire, sans raison apparente. Notre système universitaire est de moins en moins performant au plan international. Sur le plan de la recherche, nos universités généralistes dispersent trop leurs moyens pour être efficaces, et nos grandes écoles n’ont pas la taille critique. Enfin, du fait de leur gratuité, nos universités sont condamnées à la pauvreté : nous dépensons 3 fois moins par étudiants que les Etats-Unis, alors que les universités y reçoivent 50% de financement privé. Les services de nos universités sont donc très mal lotis (orientation, bourses, logement, restaurants) et seuls les étudiants les plus aisés parviennent à compenser ces carences.

Etat, régions et entreprises confondues, nos dépenses de formation représentent plus d’1% du PIB. Malheureusement, elles ne sont, elles non plus, pas très efficaces.

Sur le plan de l’innovation, les ruptures radicales proviennent plus souvent d’entreprises nouvelles que de groupes existants. Le soutien aux PME est donc indispensable. Bien que nous créons autant de jeunes entreprises que d’autres pays, et qu’elles survivent globalement aussi bien, elles sont peu nombreuses à atteindre un niveau de développement avancé et créent moins d’emplois. Pour y pallier, la loi de 2004 a créé des statuts favorables aux jeunes entreprises innovantes et aux business angels. La fusion de l’ANVAR et de la BDPME est également une bonne chose. Le rapport préconise de plus une transformation du contrat de travail et des procédures de licenciement (NB : cf. Contrat Nouvelle Embauche et discussions actuelles sur une révision du Code du Travail). Enfin, la réticence des banques à accorder des prêts aux entreprises devrait être traitée dans un projet de loi sur la sauvegarde des entreprises (réglementation des dépôts de bilan et liquidations, notamment rupture de soutien et soutien abusif).

Pour permettre aux seniors de travailler plus longtemps, le rapport préconise de démanteler tous les dispositifs de retraite anticipée, et de permettre sans restriction le cumul d’un emploi rémunéré et d’une retraite. Ceci donnerait aux entreprises et aux salariés concernés une plus grande marge de manœuvre dans la négociation salariale (NB : problème du « senior qui coût trop cher par rapport à un junior »). Il faut également abroger la loi Delalande qui condamne les entreprises qui licencient un salarié de plus de 50 ans à payer une amende : celle-ci a pour effet de freiner les embauches après 45 ans et d’accélérer les licenciements avant 50 ans.

En France, les jeunes les moins diplômés restent plus longtemps dépendants de leur famille que dans d’autres pays, et semblent souffrir d’un handicap spécifique. Le Revenu Minimum d’Activité devrait donc être accompagné d’une obligation de formation.

Du point de vue de la protection des salariés, les CDD qui ne représentent que 12,5% des emplois concernent les trois-quarts des créations d’emploi. Or les salariés en CDD ont des chances très inégales de voir leur contrat transformer en CDI, ce qui conduit à une dualisation du marché du travail entre les CDI protégés qui bénéficient de l’accession au prêt et autres avantages, et les CDD sans cesse reconduits et précaires. Le rapport préconise la création d’un contrat unique qui supprime ce clivage. La philosophie est de moins protéger les emplois existants et de mieux protéger les salariés en général.

Le service public d’aide à l’emploi est mal doté en moyens humains (deux fois moins qu’en Suède ou au Royaume-Uni) et mal organisé (séparation de l’ANPE et de l’UNEDIC).

Les indemnités versées au salarié licencié sont souvent injustes, de 3 à 6 mois pour l’employée peu qualifiée d’une PME en province qui a dix ans d’ancienneté, à 30 mois pour un cadre de banque parisienne qui retrouvera sans difficulté un emploi. Les cotisations sociales des entreprises dépendent uniquement de la masse salariale, et pas de leur comportement en termes de licenciements. Elles devraient être incitées à tenir compte du coût des licenciements pour la collectivité par un système de bonus-malus sur leurs cotisations dépendant de leur comportement en termes d’embauches et de licenciements. A l’inverse, vouloir s’opposer à la destruction d’emplois par la voie judiciaire est illusoire : le juge est peu compétent pour apprécier la « bonne » ou « mauvaise » motivation d’une entreprise qui licencie. L’entreprise sera d’autant plus frileuse à embaucher qu’elle anticipera un coût élevé de licenciement en raison de l’aléa de la procédure judiciaire.

Concernant les bas salaires, les études montrent que le SMIC actuel est trop élevé ce qui garantit un certain revenu à ceux qui ont du travail mais empêche les moins qualifiés d’en trouver un. Pour compenser cette situation, les charges sociales patronales ont été allégées par vagues successives depuis 1993. Ces allègements représentent 26% sur les 45% de charges patronales au niveau du SMIC, et s’annulent à 1,7 SMIC. Il est démontré que cette politique a créé des emplois (combien ?), mais elle peut difficilement être accentué dans l’état actuel de nos finances.

Une autre idée est la PPE qui distribue 250€ par an à 8 millions de ménages. Elle est trop peu généreuse, trop peu ciblée, manque de visibilité, et n’est versée qu’un an après la reprise d’activité. Il conviendrait de plus la cibler sur les emplois à temps partiel, ce qui correspond aux besoins du commerce et de l’hôtellerie restauration.

Sur la réduction du temps de travail à 35 heures, le rapport conclut prudemment que le problème se situe moins sur la durée de travail hebdomadaire que sur le déficit de travail sur toute la durée de la vie – et donc l’âge de la retraite.

Le travail « gratuit » n’est pas comptabilisé dans notre PIB. Ainsi, la garde d’enfant à domicile par un tiers a un impact direct sur la croissance, alors que si c’est un parent qui l’effectue ce travail est ignoré (NB : dans le deuxième cas, il ne paie pas de charges sociales et ne bénéficie pas des prestations correspondantes).

Notre marché des services est encore marqué par une concurrence insuffisante. La réglementation doit donc évoluer pour favoriser les entreprises qui cherchent à se développer en conquérant des positions acquises, au lieu de créer des entraves visant à protéger la rente des acteurs installés (taxis, pharmacies). La liberté de fixation des prix doit être accrue : ainsi, la loi Galland, en encourageant les marges arrières et le maintien de prix élevés, nous coûte 0,1% à 0,2% d’inflation supplémentaire par an.

Avec la généralisation du travail des femmes et le vieillissement de la population, les services deviendront des éléments majeurs de l’amélioration de la qualité de vie. Il suffit de songer aux 800000 victimes de la maladie d’Alzheimer dont le maintien à domicile doit être facilité.

Dans les services financiers, la privatisation et la restructuration du secteur bancaire ont eu des effets très positifs. Et contrairement aux prévisions des plus pessimistes, les banques françaises ont très bien résisté aux dernières crises majeures : crise de la dette des pays émergents, effondrement boursier, malgré un contexte économique morose. Mais la non tarification des chèques et la non rémunération des comptes à vue - le « ni-ni » – reste cependant un handicap important. Les chèques continuent d’être trop utilisés (60% des paiements) alors qu’ils constituent un moyen de paiement obsolète et source de surcoûts qui sont répercutés sur les consommateurs de façon déguisée. Les comptes non rémunérés contribuent à découpler l’économie de la politique monétaire, rendant cette dernière moins efficace.

L’Etat et les institutions

Le rapport préconise de supprimer un grand nombre d’organisations administratives et de réformer la fonction publique dont l’organisation en nombreux corporatismes s’oppose à une bonne gestion des ressources humaines. Sur les 10 prochaines années, 50% des effectifs de la fonction publique d’Etat vont partir à la retraite soit en moyenne 77000 personnes par an. Simplement pour maintenir constante la charge des salaires et des pensions versées, les embauches devraient être limitées à 40000 par an, ce qui représente un gain de productivité de 2,25% par an. La commune et la région semblent être les deux structures adéquates pour gérer d’une part les initiatives locales et d’autre part les projets stratégiques. Les autres échelons administratifs devraient donc être regroupés.

La Loi Organique sur les Lois de Finance « représente une opportunité exceptionnelle pour la gestion publique ». Elle doit cependant s’accompagner de la mise en place d’une culture de la gestion pluriannuelle, de comptabilité analytique et de contrôle de gestion pour être efficace, en plus des objectifs de mesure de performance qui sont déjà affichés.

L’Etat doit pouvoir mener une politique budgétaire contra cyclique, car les instruments monétaires relèvent maintenant des institutions européennes (cf. plus loin). Cela suppose une bonne gestion des cycles économiques, les recettes supplémentaires en haut de cycle résultant d’une meilleure croissance devant être affectées à la réduction de la dette. La contrainte budgétaire et financière sur les dépenses publiques doit être généralisée à l’ensemble de la sphère publique – dépenses sociales et locales comprises (NB : l’Etat transfère-t-il son déficit aux collectivités pour respecter les critères du Pacte de Stabilité ?). Depuis 20 ans, les dépenses des collectivités locales ont progressé à un rythme moyen supérieur de 2% à celui du PIB, dans un climat d’opacité et d’irresponsabilité. Parallèlement, une règle de gestion à l’équilibre des dépenses sociales doit être instauré, le déficit de l’année N devant obligatoirement être compensé l’année N+1.

Sur le plan fiscal, le rapport se fixe comme principe de ne recommander aucune réduction de recettes fiscales tant que les réductions de dépenses correspondantes n’auront pas été mises en œuvre. Il conseille de rendre notre système fiscal plus lisible à l’international, par exemple en supprimant le système des abattements qui conduisent à afficher un taux d’imposition marginal élevé mais trompeur. Il conseille de favoriser l’investissement et la transmission anticipée du patrimoine, et de placer sous plafond global les prélèvements sur les revenus.

L’objectif d’ensemble devrait être de diminuer la part des dépenses publiques dans le PIB de 5% en 5 ans, et de ramener la dette sous le plafond de 60%.

L’Europe constitue le « creuset de notre destin ». Le Pacte de Stabilité et de Croissance a été très mal présenté à l’opinion. Il est interprété comme une contrainte extérieure artificielle imposée à notre pays, alors qu’il a permis la création d’une monnaie stable et la baisse des taux nécessaire (NB : mais pas suffisante) à notre croissance. La contrepartie est que l’euro a désarmé la fonction de surveillance permanente des marchés et que nos gouvernements ont de ce fait laissé se produire un relâchement budgétaire qui aurait été impossible auparavant.

Le rapport reconnaît que les conditions actuelles de définition du Policy Mix (combinaison de politique budgétaire et monétaire permettant d’atteindre un objectif économique) ne sont pas satisfaisantes, et le sujet est ouvert entre pays de l’Union. Mais il est très sévère à l’égard des gouvernements de l’Union qui, interprétant dès les premières difficultés avec laxisme les engagements budgétaires prix à Bruxelles, obligent la BCE à redoubler de circonspection dans sa tâche (NB : cf. hausse récente des taux de 0,25% et protestations indignées de T.Breton). Sur ce point précis, la mention d’un objectif de soutien à la croissance et à l’emploi dans les missions de la BCE ne changerait pas grand-chose. Aux Etats-Unis, la politique budgétaire responsable du gouvernement a permis à la Fed de maintenir des taux très bas pendant la deuxième moitié des années 90 alors que la croissance avait augmenté par rapport à la période précédente.

Le principal reproche qui peut être fait au Pacte de Stabilité et de Croissance est d’ignorer les phénomènes cycliques. Pour donner l’exemple, la France devrait tenir ses engagements de façon exemplaire et diminuer sa dette dans la mesure où notre croissance atteint actuellement son potentiel.

Pour que la politique monétaire de la BCE soit plus efficace, il convient d’améliorer les mécanismes de transmission à l’ensemble de l’économie. On a mentionné plus haut la rémunération des dépôts, d’autres mesures sont nécessaires pour faciliter la renégociation des crédits et abaisser les frais de remboursement anticipé, faciliter le crédit hypothécaire pour permettre aux ménages de profiter de la hausse de leurs actifs (immobilier).

La dépendance des marchés financiers européens à l’égard des mouvements des marchés américains est anormale. Pour y remédier, il est nécessaire de renforcer l’information et la communication sur les indicateurs économiques et financiers de la zone euro, au lieu d’attendre la publication de l’indice des créations d’emploi aux Etats-Unis. Enfin, l’opposition idéologique à la mise en place de fonds de pension a pour effet de mettre une part de notre économie sous la domination des fonds américains et japonais.

Dans les statistiques, je pense que la plus intéressante est l’évolution du PIB par habitant. Ceci permet de mesurer l’évolution de notre niveau de vie indépendamment de l’évolution démographique :

Evolution du PIB par tête de différent pays, comparé à celui des Etats-Unis (base 100% pour les Etats-Unis)

Pourquoi le PIB par habitant est-il intéressant? Parce qu'il mesure l'évolution de notre niveau de vie, alors que le PIB mesure notre poids économique sans tenir compte du nombre d'habitants qui se partagent le gateau!

Ce graphique accrédite l'idée que la France a "décroché" : on y voit en effet que les Etats-Unis ont commencé par améliorer leur niveau de vie plus rapidement que les autres pays pendant la première moitié du 20ème siècle, et depuis l'après-guerre il y a un phénomène de rattrapage, sauf pour la France. Il convient cependant de noter que le rattrapage en question s'est fait principalement pendant les 30 glorieuses, et qu'il est peu marqué depuis.

Il est intéressant de constater qu’entre 1980 et 2003, l’écart de croissance entre le PIB américain et Français a été de 45% (16% pour le Royaume-Uni), chiffre pratiquement égal à l’écart de croissance entre le nombre d’heures travaillées aux Etats-Unis et en France qui est de 42% (14% pour le Royaume-Uni). Le rapport en déduit que la baisse de la durée du travail en France explique à elle seule notre retard de croissance.